RESUMEN DE LA NUEVA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN. ESPECIAL REFERENCIA A LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA.
La nueva Ley supone un impulso definitivo a la implantación de la administración electrónica, incorpora y ordena los avances producidos en los últimos tiempos y apuesta por «una Administración pública íntegramente electrónica, con cero papel e interconectada» tanto en sus relaciones con los ciudadanos como entre las distintas Administraciones entre sí, mejorando la agilidad de los procedimientos administrativos y reduciendo los tiempos de tramitación.FUNDAMENTO
Uno de los objetivos que pretende alcanzar esta reforma se advertía hace ya un año con la aprobación del Real Decreto 806/2014, de 19 de septiembre, sobre organización e instrumentos operativos de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos, que creó la Comisión de Estrategia de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que dio luz verde al Plan de Transformación Digital de la Administración General del Estado y sus organismos públicos (Estrategia TIC 2015-2020) –se adjunta enlace en apartado De Interés-, donde se definen una serie de Objetivos estratégicos y unas Líneas de acción asociadas siendo su VISIÓN la que se resume:
“En el año 2020 la Administración española ha de ser digital, de manera que las tecnologías de la información y las comunicaciones estén tan integradas en la organización que ciudadanos y empresas prefieran la vía electrónica para relacionarse con la Administración por ser la más sencilla e intuitiva, …”.
En suma, se considera que la Administración ha de posicionarse en la vanguardia del uso de nuevas tecnologías para hacer de tractor de la sociedad y economía españolas. Para ello ha de emprender una transformación integral y convertirse en una Administración Digital.
De este modo, la nueva Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, siendo el instrumento para el cumplimiento de este objetivo estratégico, claramente manifiesta en su exposición de motivos que «el Programa nacional de reformas de 2014 recoge expresamente la aprobación de nuevas leyes administrativas como una de las medidas a impulsar para racionalizar la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo, mejorar la eficacia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad».
ENTRADA EN VIGOR
En el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley, deberán adecuarse a ella las normas reguladoras estatales, autonómicas y locales de los distintos procedimientos normativos que sean incompatibles con lo previsto en esta Ley Disposición final quinta.
Se establece un periodo de vacatio legis de tres años (dos años desde su entrada en vigor) para que produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, Punto de Acceso General electrónico de la Administración y archivo único electrónico (Disposición final sexta).
SISTEMÁTICA
Esta norma pretende evitar la dispersión normativa existente por lo que refunde varias leyes, deroga otras, incorpora doctrina jurisprudencial, desarrolla y aplica el derecho de la Unión Europea, separa la regulación del Procedimiento Administrativo de la del Sector Público y, por último, introduce elementos novedosos.
De este modo la norma deroga expresamente:
– Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
– Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.
– Los artículos 4 a 7 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
– Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
– Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
– Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro.
– Los artículos 2.3, 10, 13, 14, 15, 16, 26, 27, 28, 29.1.a), 29.1.d), 31, 32, 33, 35, 36, 39, 48, 50, los apartados 1, 2 y 4 de la disposición adicional primera, la disposición adicional tercera, la disposición transitoria primera, la disposición transitoria segunda, la disposición transitoria tercera y la disposición transitoria cuarta del Real Decreto 1671/2009 de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Hasta que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final sexta, produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, se mantendrán en vigor los artículos de las normas previstas en las letras a), b) y g) relativos a las materias mencionadas.
Por lo que, en lo sucesivo, las referencias contenidas en normas vigentes a las disposiciones que se derogan expresamente deberán entenderse efectuadas a las disposiciones de la nueva LPA que regulan la misma materia que aquéllas.
Por otro lado, la Ley modifica, entre otras, la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica: se incluye un nuevo apartado 11 en el artículo 3 con la siguiente redacción: «11. Todos los sistemas de identificación y firma electrónica previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público tendrán plenos efectos jurídicos».
OBJETO
Entre sus principales novedades, cabe señalar, la inclusión en el objeto de la Ley, con carácter básico, de los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones.
Destaca la previsión de que sólo mediante Ley puedan establecerse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta norma (latente el objetivo de simplificación), pudiéndose concretar reglamentariamente ciertas especialidades del procedimiento referidas a la identificación de los órganos competentes, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar: “Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar”.
ÁMBITO DE APLICACIÓN
Para determinar el ámbito de aplicación subjetiva de la ley el criterio clave es el ejercicio de potestades públicas por parte de las entidades dependientes o vinculadas a la Administración, concepto que se sustituye por el de sector público, siguiendo la tendencia dominante de la legislación de los últimos años.
CONTENIDO DESTACADO
– La Ley extiende el reconocimiento de la capacidad de obrar a los «grupos de afectados, entidades sin personalidad jurídica y patrimonios independientes o autónomos, cuando una Ley así lo declare expresamente», lo cual es una consecuencia lógica del reconocimiento de la capacidad procesal que, el orden jurisdiccional contencioso administrativo, les otorga a estas entidades.
– En materia de representación de los interesados, se incluyen nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, no solo el apoderamiento apud acta, presencial o electrónico, sino también la acreditación de su previa inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente.
– Igualmente, se establece la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos.
– Se dispone la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro electrónico general, o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado. Estos registros estarán asistidos a su vez por la actual red de oficinas en materia de registros, que pasarán a denominarseoficinas de asistencia en materia de registros, y que permitirán a los interesados, en el caso que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel, las cuales se convertirán a formato electrónico. Las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada la relación de oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos.
También se anuncia que reglamentariamente se puede establecer «la obligación» de presentar documentos de tal forma electrónica, en determinados casos.
– En materia de archivos se introduce como novedad la obligación de cada Administración Pública de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento.
– Se regula también el régimen de validez y eficacia de las copias, en donde se aclara y simplifica el actual régimen y se definen los requisitos necesarios para que una copia sea auténtica, las características que deben reunir los documentos emitidos por las Administraciones Públicas para ser considerados válidos, así como los que deben aportar los interesados al procedimiento, estableciendo, con carácter general, la obligación de las Administraciones Públicas de no requerir documentos ya aportados por los interesados, elaborados por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo las excepciones contempladas en la Ley.
– En consecuencia, se reconoce como derecho de los interesados el de no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario (en caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste); así como el derecho a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
Asimismo los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración, con independencia de que la presentación de los citados documentos tenga carácter preceptivo o facultativo en el procedimiento de que se trate. A este respecto se presumirá que la consulta u obtención es autorizada por los interesados salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso. En ausencia de oposición del interesado, las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.
– Destacamos el derecho que tienen los interesados a cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos: a) Tarjeta de crédito y débito. b) Transferencia bancaria. c) Domiciliación bancaria. d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública.
– Adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado. Para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las CCAA y las EELL podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado. Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
En el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del ENI, el ENS, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas (Disposición adicional segunda).
– Se recoge el derecho de los administrados a acceder a un Punto de Acceso General electrónico de la Administración (PAG).
– La Ley sigue reconociendo el derecho de los administrados a elegir el canal por el que se relaciona con la administración.
Las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso electrónicos que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen.
– Se establece un conjunto de administrados que obligatoriamente han de relacionarse con la AAPP por medios electrónicos:
- Las personas jurídicas
- Las entidades sin personalidad jurídica.
- Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
- Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
- Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.
- Adicionalmente, se establece la posibilidad de que las AAPP puedan extender la obligación de relacionarse electrónicamente con la administración a determinados colectivos de personas físicas, que juzguen que cuentan con los medios suficientes para ello, lo cual supone estirar aún más la obligatoriedad de relacionarse electrónicamente, bajo un sistema de numerus apertus que se materializará por vía Reglamentaria.
– Destaca como una de las novedades más importantes de la Ley, la distinción entre identificación y firma electrónica, simplificándose los medios para acreditar una u otra.
Con carácter general, sólo será necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado (para: a) Formular solicitudes; b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones, c) Interponer recursos, d) Desistir de acciones, e) Renunciar a derechos).
Se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones.
En particular, se admitirán como sistemas de firma: los sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, que comprenden tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; los sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello electrónico; así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.
Se admitirán como sistemas de identificación cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas. Tanto los sistemas de identificación como los de firma previstos en esta Ley son plenamente coherentes con lo dispuesto en el Reglamento (UE) n º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por la que se deroga la Directiva 1999/93/CE.
– La comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley.
– Obviamente, las relaciones interadministrativas deben ser obligatoriamente electrónicas, en relación con el principio de interoperabilidad.
– También se modifica el cómputo de plazos, se produce una cierta asimilación de los plazos administrativos a los judiciales declarando inhábiles los sábados e introduciéndose el cómputo por horas, más acorde con la realidad de la tramitación electrónica.
– Merecen una mención especial las novedades introducidas en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán mediante comparecencia electrónica en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según disponga cada Administración.
Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un portal de acceso.
– Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.
Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos.
– En cuanto a la práctica de la notificación en papel, se establecen modificaciones en cuanto a su práctica haciéndola más flexible adaptándola mejor a los nuevos hábitos domésticos de una sociedad que ha puesto de manifiesto la dificultad de la entrega de notificaciones postales al encontrarse los domicilios desocupados la mayor parte del tiempo: “En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación”.
– Igualmente, se incorpora la regulación las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos. Por tanto, se establece el formato electrónico del expediente administrativo y los documentos que deben integrarlo.
Éste se formará mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Se nos anuncia así, por tanto, cómo se nos van a entregar los expedientes en la propia vía judicial.
– Por último, en los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
– Se incorpora un Capítulo relativo a la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, donde se establece su ámbito objetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución que será de treinta días y los trámites de que constará. Si en un procedimiento fuera necesario realizar cualquier otro trámite adicional, deberá seguirse entonces la tramitación ordinaria.
En este sentido la Ley insiste en dar cabida al principio de simplificación: “Cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen, las Administraciones Públicas podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del procedimiento”.
– La reforma refunde en la regulación del PAC, el procedimiento sancionador (derogando el reglamento sancionador RD 1398/1993 de 4 de agosto) y el procedimiento de responsabilidad patrimonial(derogando el RD 429/1993 de 26 de marzo), si bien enunciando las especialidades aplicables a tales instituciones y llevando los aspectos procedimentales a la ley de régimen jurídico del Sector Público. Esto supone elevar a rango de Ley el desarrollo de la regulación de tales procedimientos.
– Esta nueva regulación mantiene las mismas vías previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, permaneciendo por tanto la revisión de oficio y la tipología de recursos administrativos existenteshasta la fecha (alzada, potestativo de reposición y extraordinario de revisión).
– Finalmente, la nueva Ley establece novedades importantes, en materia de procedimiento de elaboración de normas. Se incorporan los principios de transparencia, necesidad, publicidad, control ex post y demás principios de buena técnica normativa, introducidos por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible en cumplimiento de los compromisos internacionales.
Se incrementa la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, entre las que destaca, la necesidad de recabar, con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
En aras de una mayor seguridad jurídica, y la predictibilidad del ordenamiento, se apuesta por mejorar la planificación normativa ex ante. Para ello, todas las Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo en el que se recogerán todas las propuestas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas para su aprobación el año siguiente.
Al mismo tiempo, se fortalece la evaluación ex post, puesto que junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, se impone la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado.
Del mismo modo que establecía el art. 14 LPA, el art. 41 vuelve a señalar la posibilidad de que reglamentariamente las Administraciones puedan establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración, en los casos que ya vimos. Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.
Ya han sido aprobadas las esperadas leyes de procedimiento administrativo y de régimen jurídico (Leyes 39/2015 y 40/2015, de 1 de octubre), las cuales se erigen en una de las reformas administrativas más importantes de la historia de nuestro Derecho Público. A continuación dedicaremos un pequeño estudio centrado en las novedades que presenta (sobre todo) la primera de ellas. Nos centraremos en el procedimiento electrónico el cual, por cierto, ahora es el único.
La nueva Ley de procedimiento no necesita llamarse “del procedimiento electrónico”, del mismo modo que usted no necesita decir “sube hacia arriba” o, valga este ejemplo mucho más exagerado: “que te vaya bien el examen y saques una buena nota que en todo caso sea superior a cinco”. Se sobreentiende.
En cuanto al contenido de la Ley, empezamos por el final. Según su Disposición final séptima entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado». Habrá que esperar un año adicional (o dos, interprétenlo ustedes) para que produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, y ese es el motivo por el que en los foros se habla de una vacatio legis de dos años. Una vez más me ratifico en la irrelevancia práctica de las fechas de entrada en vigor de las leyes que implican la puesta en marcha de proyectos. A día de hoy existen administraciones públicas que ya cumplen, y dentro de dos años habrá muchas, por desgracia, que no cumplirán. Y mientras tanto el ciudadano atónito viendo cómo tiene más o menos derechos según se dirija a una u otra administración o dependiendo de dónde esté empadronado.
Pero ahora el procedimiento es electrónico. O lo es o no es. Nuestra opinión jurídica defiende la nulidad de pleno derecho del expediente en papel (íntegramente o en alguno de sus trámites esenciales), y se basa a su vez en la obligatoriedad de que el documento público, para serlo, se emita en formatos electrónicos, algo que establece la Ley con alguna extraña salvedad que nos gustaría no se utilizara de forma torticera (ver arts. 26 y 36 LPA , a los que ut infra nos referiremos).
Defender la validez de otro tipo de procedimiento (parcial o nada electrónico) equivale exactamente a mantener el statu quo del papel allí donde este reina. Una imposición algo más tímida en cuanto a la obligación de la tramitación electrónica supone una invitación en toda regla a que no se implante, sobre todo en aquellos sitios en los que leyes como la derogada 11/2007 han sido totalmente ignoradas. Pero a la nueva LPA es imposible escapar.
A continuación abordaremos el estudio de sus 17 novedades principales:
1. Ley de procedimiento del sector público.
El Derecho público moderno (nos gusta más esta expresión que “Derecho administrativo”) se caracteriza por haber ido ampliado progresivamente el ámbito subjetivo de aplicación de las normas hasta consolidar el concepto de “sector público”, sobre todo a raíz de la Ley de contratos del sector público de 2007, hoy también a punto de ser sustituida. En este sentido la LPA, cuya nomenclatura, paradójicamente, sigue siendo “Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”, se aplica a “Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas” (art. 2.2.b) LPA), inciso cargado de buenas intenciones, coherente con el ámbito de aplicación de la Ley de transparencia, pero que contiene una expresión que aunque entendemos perfectamente no es correcta, en tanto en cuanto una entidad de derecho privado (Fundación, sociedad mercantil, etc…) no puede ejercer potestades administrativas. Sí prestar servicios públicos, los cuales evidentemente no pueden ser, en cuanto a las relaciones jurídico administrativas que generen, “menos electrónicos” que los prestados por gestión directa. En todo caso cada vez que se aprueba una nueva Ley nos sentimos algo confusos cuando estudiamos su ámbito subjetivo. Urge una definición homogénea de “sector público”.
2. Simplificación administrativa y “la menor molestia posible”.
El procedimiento no solo debe ser electrónico, sino que debe ser el más simple y menos burocrático posible, y en este sentido la ley apela a la reingeniería de procesos y la simplificación de trámites, incluso como mandato a la legislación sectorial: “Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar” (art. 1.2 LPA). Además la comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley (art. 19 LPA, sin perjuicio del principio de colaboración sentado en el art. 18). En cuanto a los derechos de los interesados (arts 28 y 53 LPA), se reconoce el de no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario (en caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste); así como el derecho a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. Asimismo los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración, con independencia de que la presentación de los citados documentos tenga carácter preceptivo o facultativo en el procedimiento de que se trate, siempre que el interesado haya expresado su consentimiento a que sean consultados o recabados dichos documentos. Se presumirá que la consulta u obtención es autorizada por los interesados salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso. En ausencia de oposición del interesado, las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto. Además, los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales (art. 75.3 LPA).
Mención aparte merece la declaración responsable regulada en el art 69, definida, a los efectos de esta Ley, como el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable (las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla). Asimismo se entiende por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.
Dentro del procedimiento administrativo, la Ley está llena de guiños al principio de simplificación, como el contenido en el art. 72 (Concentración de trámites), o en el art. 96 (Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común): “Cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen, las Administraciones Públicas podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del procedimiento”.
3. Representación.
Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia. A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente (art. 5.1 y 4 LPA). Como vemos, se reafirma la figura de la representación en el procedimiento y de forma particular se potencia la llamada “representación electrónica”, la cual en realidad es otro modo de que las personas que no son usuarios hábiles de la administración electrónica la utilicen. El citado apoderamiento apud acta se otorgará mediante comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica haciendo uso de los sistemas de firma electrónica previstos en la Ley, o bien mediante comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registros. En definitiva, en materia de representación de los interesados, se incluyen nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, no solo el apoderamiento apud acta, presencial o electrónico, sino también la acreditación de su previa inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente. En este sentido se dispone la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos (art. 6 LPA), pudiendo las Administraciones territoriales en aplicación del principio de eficiencia, adherirse al del Estado.
4. Identificación versus firma. Según el art. 9 LPA (“Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento”):
1. Las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, según corresponda, que consten en el Documento Nacional de Identidad o documento identificativo equivalente.
2. Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los sistemas siguientes:
- a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.
- b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
- c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.
Una de las grandes aportaciones de la Ley es la distinción, por primera vez en una norma de Derecho interno, entre identificación y firma. Se trata de una nueva óptica en las relaciones burocráticas que puede causar el mayor impacto positivo jamás registrado en las relaciones jurídico administrativas. Esta división en dos de la clásica identificación mediante firma del ciudadano se basa directamente en la normativa europea -Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior- y en el modelo de éxito de la administración tributaria. Los tributos, por cierto, se pagarán preferentemente por medios electrónicos, al igual que las multas. Para nosotros, insistimos, esta es la novedad más importante en relación a los interesados en el procedimiento. Era necesaria esta separación entre los medios de identificación electrónica, por un lado, que permiten verificar la identidad del interesado, y los medios de firma electrónica, por otro, que permiten acreditar su voluntad y consentimiento, disponiendo asimismo, con carácter general, la suficiencia de la identificación. Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma para:
- a) Formular solicitudes.
- b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
- c) Interponer recursos.
- d) Desistir de acciones.
- e) Renunciar a derechos (art. 11.2 LPA).
Asimismo se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones. De los citados sistemas de firma admitidos (véase el citado art. 9.2 en relación con el art. 10), cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los sistemas de identificación previstos en la letra c) del art. 9.2 conllevará la admisión de todos los previstos en las letras a) y b) para ese trámite o procedimiento.
Por último en este apartado, señalar que la Disposición final segunda de la LPA modifica la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica para adaptar la referencia de esta a la nueva regulación: «Todos los sistemas de identificación y firma electrónica previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público tendrán plenos efectos jurídicos».
5. Asistencia en el uso de medios electrónicos: la administración amable.
Se reafirma el derecho de los interesados a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. En relación a lo que podríamos llamar relación jurídico administrativa moderna, las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen. Igualmente asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas. Además, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio (art. 12 LPA). Para organizar este nuevo servicio, la ley propone la creación de registros donde consten los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en el citado artículo. Cada uno de estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones.
Por último, las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos (art. 16.7 LPA).
6. Derechos de las personas.
Evidentemente el de “asistencia” no es ni mucho menos el único “derecho tecnológico” del ciudadano. Desde el punto de vista doctrinal hemos hablado de este tema en infinidad de ocasiones, evidentemente por su importancia, acotando incluso la expresión “Estado Social y Tecnológico de Derecho”. Referiremos íntegramente el nuevo artículo 13 LPA (“Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas”):
Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración.b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente.g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley.h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes. Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los interesados en el procedimiento administrativo.
Como dijimos en el citado artículo, un detalle importante es que siempre se ha hablado de derechos de los ciudadanos, de los vecinos, de los administrados, de los contribuyentes, de los españoles, de los extranjeros… En plena era digital la nueva Ley de Procedimiento no puede hablar sino de derechos de las personas. Téngase muy en cuenta. Por otro lado vemos cómo el listado acaba con una cláusula abierta que establece una remisión genérica a otras leyes, empezando por la propia Constitución. Dos de esas leyes son, en primer lugar, la misma Ley de Procedimiento, que en su art. 53 recoge en este caso los derechos de los interesados, esto es, los que tienen tal condición en relación a un procedimiento administrativo. En puridad, es este listado el que realmente constituye esa versión actualizada del catálogo de derechos del art. 35 de la Ley 30/1992, incluso del recogido en el art. 6 de la Ley 11/2007. Y en segundo lugar la Ley de Bases del Régimen Local, que regula los derechos de los vecinos en relación a la administración más próxima, motivo por el cual la mayoría de estos derechos son de participación. También existe un derecho en la citada ley a la (buena) prestación de los servicios públicos ¿Ven como con una simple mirada con perspectiva se relaciona Administración electrónica con Open Government y con Smart City? Esta es la administración (sobre todo municipal) que ahora quiere el ciudadano: tecnológica, social, participativa, eficiente, sostenible… La que quiere, y a la que tiene derecho.
7. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas.
Sin perjuicio de la reflexión anterior pensamos que merece la pena realizar una mención expresa a este derecho, al fin y al cabo el pilar de la relación jurídico administrativa moderna. Según el artículo 14 LPA las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.
En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:a) Las personas jurídicas.b) Las entidades sin personalidad jurídica.c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
Por tanto queda clara la obligatoriedad de la tramitación electrónica para las personas jurídicas. También algunas personas físicas, si bien la ley remite a un reglamento que se puede aprobar o no. Pero estamos pensando en las empresas. La inercia de esta norma favorecerá, sin ninguna duda, la licitación electrónica, si bien observamos que los plazos máximos para la aplicación de la LPA y de la Directiva 2014/24 van a coincidir de una manera aproximada. Por último, ni que decir tiene que las relaciones interadministrativas deben ser obligatoriamente electrónicas, en relación con el principio de interoperabilidad y la vieja idea de Administración Única.
8. Notificación electrónica: ¿la preferente?
Es evidente, según hemos visto, que para las personas obligadas a relacionarse con la administración por medios electrónicos la notificación electrónica es igualmente obligatoria, ¿y para el resto? Según el art. 41 LPA (Condiciones generales para la práctica de las notificaciones), las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía. No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos (en los que también podrán optar por notificar de forma electrónica, sobre todo si es el medio preferente): a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento. b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante. Ahora bien, en ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificaciones: a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico. b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.
Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
Del mismo modo que establecía el art. 14 LPA, el art. 41 vuelve a señalar la posibilidad de que reglamentariamente las Administraciones puedan establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración, en los casos que ya vimos. Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.
Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones.
Otra novedad en este punto es el aviso por mail o SMS, ya que con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.
En cuanto a la práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos, el art. 43 LPA se decanta por fin por la modalidad de la notificación por comparecencia electrónica: “Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo. A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecencia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación”. Estas notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. Además, los interesados podrán acceder a las notificaciones desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso.
En cuanto a la notificación infructuosa, cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado» (ver art. 44 en relación con la Disposición adicional tercera LPA). Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente. Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».
Por último, en los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística, los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
9. Registro electrónico.
Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos. También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende. El Registro Electrónico General de cada Administración funcionará como un portal que facilitará el acceso a los registros electrónicos de cada Organismo. Tanto el Registro Electrónico General de cada Administración como los registros electrónicos de cada Organismo cumplirán con las garantías y medidas de seguridad previstas en la legislación en materia de protección de datos de carácter personal. Las disposiciones de creación de los registros electrónicos se publicarán en el diario oficial correspondiente y su texto íntegro deberá estar disponible para consulta en la sede electrónica de acceso al registro. En todo caso, las disposiciones de creación de registros electrónicos especificarán el órgano o unidad responsable de su gestión, así como la fecha y hora oficial y los días declarados como inhábiles. En la sede electrónica de acceso a cada registro figurará la relación actualizada de trámites que pueden iniciarse en el mismo (art. 16.1 LPA).
El registro electrónico de cada Administración u Organismo se regirá a efectos de cómputo de los plazos, por la fecha y hora oficial de la sede electrónica de acceso, que deberá contar con las medidas de seguridad necesarias para garantizar su integridad y figurar de modo accesible y visible. El funcionamiento del registro electrónico se regirá por las siguientes reglas: a) Permitirá la presentación de documentos todos los días del año durante las veinticuatro horas. b) A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil. Los documentos se considerarán presentados por el orden de hora efectiva en el que lo fueron en el día inhábil. Los documentos presentados en el día inhábil se reputarán anteriores, según el mismo orden, a los que lo fueran el primer día hábil posterior. c) El inicio del cómputo de los plazos que hayan de cumplir las Administraciones Públicas vendrá determinado por la fecha y hora de presentación en el registro electrónico de cada Administración u Organismo. En todo caso, la fecha y hora efectiva de inicio del cómputo de plazos deberá ser comunicada a quien presentó el documento (art. 31.2 LPA).
El registro electrónico de cada Administración u Organismo garantizará la constancia, en cada asiento que se practique, de un número, epígrafe expresivo de su naturaleza, fecha y hora de su presentación, identificación del interesado, órgano administrativo remitente, si procede, y persona u órgano administrativo al que se envía, y, en su caso, referencia al contenido del documento que se registra. Para ello, se emitirá automáticamente un recibo consistente en una copia autenticada del documento de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentación y el número de entrada de registro, así como un recibo acreditativo de otros documentos que, en su caso, lo acompañen, que garantice la integridad y el no repudio de los mismos (art. 16.3 LPA).
Por otra parte, los documentos presentados de manera presencial ante las Administraciones Públicas, deberán ser digitalizados, de acuerdo con lo previsto en el artículo 27 y demás normativa aplicable, por la oficina de asistencia en materia de registros en la que hayan sido presentados para su incorporación al expediente administrativo electrónico, devolviéndose los originales al interesado, sin perjuicio de aquellos supuestos en que la norma determine la custodia por la Administración de los documentos presentados o resulte obligatoria la presentación de objetos o de documentos en un soporte específico no susceptibles de digitalización. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecerse la obligación de presentar determinados documentos por medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios (art. 16.5 LPA).
Por último, en cuanto al pago de tasas y similares, podrán hacerse efectivos mediante transferencia dirigida a la oficina pública correspondiente cualesquiera cantidades que haya que satisfacer en el momento de la presentación de documentos a las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la posibilidad de su abono por otros medios (art. 16.6 LPA).
10. Archivo (electrónico).
Según el art. 17 LPA es obligatorio, y como siempre decimos imprescindible para aplicar las normas sobre transparencia, acceso a la información, seguridad e interoperabilidad. Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable. Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. La eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable.
Los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos.
Según la Disposición transitoria primera LPA, el archivo de los documentos correspondientes a procedimientos administrativos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley, se regirán por lo dispuesto en la normativa anterior, si bien siempre que sea posible, los documentos en papel asociados a procedimientos administrativos finalizados antes de la entrada en vigor de esta Ley, deberán digitalizarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la normativa reguladora aplicable.
11. Documentos (electrónicos).
Si no es electrónico no es un documento público administrativo. Recordemos que los expedientes se componen de trámites, y los trámites se componen de documentos. El art. 26 LPA (Emisión de documentos por las Administraciones Públicas) establece que se entiende por documentos públicos administrativos los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas. Las Administraciones Públicas emitirán los documentos administrativos por escrito, a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia (no sabemos cuando ocurre o puede ocurrir esto, o si Dios no lo quiera, es interpretable). En todo caso para ser considerados válidos, los documentos electrónicos administrativos deberán: a) Contener información de cualquier naturaleza archivada en un soporte electrónico según un formato determinado susceptible de identificación y tratamiento diferenciado. b) Disponer de los datos de identificación que permitan su individualización, sin perjuicio de su posible incorporación a un expediente electrónico. c) Incorporar una referencia temporal del momento en que han sido emitidos. d) Incorporar los metadatos mínimos exigidos. e) Incorporar las firmas electrónicas que correspondan de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable. Se considerarán válidos los documentos electrónicos, que cumpliendo estos requisitos, sean trasladados a un tercero a través de medios electrónicos.
No requerirán de firma electrónica, los documentos electrónicos emitidos por las Administraciones Públicas que se publiquen con carácter meramente informativo(transparencia), así como aquellos que no formen parte de un expediente administrativo. En todo caso, será necesario identificar el origen de estos documentos.
12. Copias de documentos: la compulsa electrónica.
La Ley regula, con buen criterio, las condiciones de validez y eficacia de las copias realizadas por las Administraciones Públicas. Las reglas son las siguientes (art. 27 LPA):
- Cada Administración Pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados.
- Tendrán la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo o privado las realizadas, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido. Las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales.
- Las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos.
- Las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones. A estos efectos, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada.
- Se deberá mantener actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas que deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro o sistema equivalente constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las oficinas de asistencia en materia de registros.
- Los interesados podrán solicitar, en cualquier momento, la expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos que hayan sido válidamente emitidos por las Administraciones Públicas. La solicitud se dirigirá al órgano que emitió el documento original, debiendo expedirse, salvo las excepciones derivadas de la aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, en el plazo de quince días a contar desde la recepción de la solicitud en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente. Asimismo, las Administraciones Públicas estarán obligadas a expedir copias auténticas electrónicas de cualquier documento en papel que presenten los interesados y que se vaya a incorporar a un expediente administrativo.
- Cuando las Administraciones Públicas expidan copias auténticas electrónicas, deberá quedar expresamente así indicado en el documento de la copia.
- La expedición de copias auténticas de documentos públicos notariales, registrales y judiciales, así como de los diarios oficiales, se regirá por su legislación específica.
Por otra parte, para garantizar la identidad y contenido de las copias electrónicas o en papel, y por tanto su carácter de copias auténticas, las Administraciones Públicas deberán ajustarse a lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y sus normas técnicas de desarrollo, así como a las siguientes reglas: a) Las copias electrónicas de un documento electrónico original o de una copia electrónica auténtica, con o sin cambio de formato, deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento. b) Las copias electrónicas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrónico susceptible de digitalización, requerirán que el documento haya sido digitalizado y deberán incluir los metadatos que acrediten su condición de copia y que se visualicen al consultar el documento. Se entiende por digitalización, el proceso tecnológico que permite convertir un documento en soporte papel o en otro soporte no electrónico en un fichero electrónico que contiene la imagen codificada, fiel e íntegra del documento. c) Las copias en soporte papel de documentos electrónicos requerirán que en las mismas figure la condición de copia y contendrán un código generado electrónicamente u otro sistema de verificación, que permitirá contrastar la autenticidad de la copia mediante el acceso a los archivos electrónicos del órgano u Organismo público emisor. d) Las copias en soporte papel de documentos originales emitidos en dicho soporte se proporcionarán mediante una copia auténtica en papel del documento electrónico que se encuentre en poder de la Administración o bien mediante una puesta de manifiesto electrónica conteniendo copia auténtica del documento original. A estos efectos, las Administraciones harán públicos, a través de la sede electrónica correspondiente, los códigos seguros de verificación u otro sistema de verificación utilizado.
13. Cómputo de plazos: horas, días y meses…
Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil (art. 30 LPA). Además:
- Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días.
- Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.
- Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.
- Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.
- Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.
- Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso.
- La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos.
- El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades Locales correspondientes a su ámbito territorial, a las que será de aplicación. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda, así como en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento generalizado.
- Cada Administración Pública publicará los días y el horario en el que deban permanecer abiertas las oficinas que prestarán asistencia para la presentación electrónica de documentos, garantizando el derecho de los interesados a ser asistidos en el uso de medios electrónicos (art. 31 LPA).
Sin perjuicio de estos plazos y reglas para su cómputo, la Administración, como hasta el momento y salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados (art. 32.1 LPA).
14. Procedimiento electrónico (¿a menos qué?)
Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia (art. 36 LPA). O sea, que el expediente es electrónico…
En efecto, los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos (art. 70.2 y 3 LPA).
El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad (art. 71 LPA, “Impulso”).
Además, los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor (art. 80 LPA).
Por último, en cuanto al periodo de información pública, se publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a disposición de las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente, y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días (art. 83 LPA).
15. Potestad reglamentaria.
Destacan al respecto los principios de buena regulación (art. 129 LPA). En efecto, en el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios. Otras novedades son la necesidad de evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación (art. 130 LPA); la publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa -la publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condiciones y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el Título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables- (art. 131 LPA); la planificación normativa -Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normativo, que se publicará en el Portal de la Transparencia, y que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser elevadas para su aprobación en el año siguiente Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo de la Administración Pública (art. 132 LPA)-; y la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos (art. 133 LPA).
16. Adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado.
Para cumplir con lo previsto en materia de registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, archivo electrónico único, plataforma de intermediación de datos y punto de acceso general electrónico de la Administración, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado. Su no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. En el caso que una Comunidad Autónoma o una Entidad Local justifique ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas que puede prestar el servicio de un modo más eficiente, de acuerdo con los criterios previstos en el párrafo anterior, y opte por mantener su propio registro o plataforma, las citadas Administraciones deberán garantizar que éste cumple con los requisitos del Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad, y sus normas técnicas de desarrollo, de modo que se garantice su compatibilidad informática e interconexión, así como la transmisión telemática de las solicitudes, escritos y comunicaciones que se realicen en sus correspondientes registros y plataformas (Disposición adicional segunda LPA).
17. Una sola LPA.
En la nueva LPA se recoge en una sola ley la anterior dispersión normativa del PAC. Prueba de ello es la Disposición derogatoria única, que abole expresamente: a) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. b) Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos. c) Los artículos 4 a 7 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. d) Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial. e) Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. f) Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. g) Los artículos 2.3, 10, 13, 14, 15, 16, 26, 27, 28, 29.1.a), 29.1.d), 31, 32, 33, 35, 36, 39, 48, 50, los apartados 1, 2 y 4 de la disposición adicional primera, la disposición adicional tercera, la disposición transitoria primera, la disposición transitoria segunda, la disposición transitoria tercera y la disposición transitoria cuarta del Real Decreto 1671/2009 de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. Hasta que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final sexta, produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, se mantendrán en vigor los artículos de las normas previstas en las letras a), b) y g) relativos a las materias mencionadas.
Evidentemente las referencias contenidas en normas vigentes a las disposiciones que se derogan expresamente deberán entenderse efectuadas a las disposiciones de la nueva LPA que regulan la misma materia que aquéllas.
Y esto es lo que va a decir la Ley. Ahora solo falta que se aplique, pues pese a ser la Ley “de administración electrónica” más atrevida de la Historia su cumplimiento seguirá dependiendo de la voluntad de los responsables públicos. En los Ayuntamientos las Diputaciones deben ayudar muy mucho, pues desde 2013 les corresponde la competencia. El mismo Estado ayuda más que antaño ofreciendo como hemos visto la posibilidad -y hasta cierto punto la obligación- de adherirse a sus plataformas (Registro electrónico, ORVE, Portal de transparencia, FACE, PLACE…). Lo podía haber hecho en 2007, dicho sea por supuesto sin dejar de valorar la iniciativa que, eso sí, va a perjudicar a las empresas del sector. En relación a ello habrá que preguntarse si queda algún espacio para estas o si una administración “pequeña” cumple con todas sus obligaciones legales de administración electrónica con la simple adhesión a todas las plataformas.
Se impone, en resumen, el procedimiento electrónico, pero se impone más que nunca un cambio de mentalidad, y es que el problema de la “obligatoriedad” de la administración electrónica es de perspectiva. Mal empezamos, por cierto, si lo vemos como una incómoda obligación; y muy mal seguimos si en 2015 nos encontramos con que no hemos hecho absolutamente nada de lo que ya establecía la legislación de la década anterior. La nueva LPA no debería ser tan impactante. Pongamos el acento, pues, en otra perspectiva de la obligación. Debemos enfocarlo desde otra óptica, pues hasta ahora nos hemos centrado en si una ley estatal podía obligar a una entidad local o si una administración podía obligar a un particular o una empresa. La pregunta que hay que hacerse (y que un servidor se hace desde el Anteproyecto de la LAESP), es si un particular puede imponer a la administración relacionarse con él por medios electrónicos. Y la respuesta es evidententemente que sí, porque desde 2007 tiene derecho a ello. ahora vemos que la administración no solo no debería obstaculizar este derecho sino que debería asistir a los particulares en su ejercicio
No hay comentarios:
Publicar un comentario